Skepsis und berechtigte Sorgen

Die Konferenz in Durban steht im Bewusstsein vieler Juden für anti-israelische und antisemitische Exzesse. Es ist unbestritten, dass diese tatsächlich stattgefunden haben. Schriftlichen Niederschlag fanden sie allerdings lediglich im Schlussdokument des parallel zur Konferenz stattfindenden NGO-Forums. Das Schlussdokument der offiziellen Konferenz weist diese Spuren nicht auf. Es ist aber gerade dieses Dokument, welches einen Meileinstein für die Entwicklung von Völker- und Landesrecht darstellt. Das aus der Konferenz von 2001 hervorgegangene Schlussdokument besteht aus einer Erklärung und einem Aktionsprogramm. In den Worten des Bundesrats erörtert das Schlussdokument die «Gründe für die historischen und zeitgenössischen Formen von Rassismus, ruft zur Unterstützung der Opfer auf und schlägt Massnahmen zur Prävention von Rassismus, Rassendiskriminierung, Fremdenfeindlichkeit und damit zusammenhängender Intoleranz sowie Strategien zur Verwirklichung der Gleichberechtigung aller Menschen auf internationaler und nationaler Ebene vor. Das Aktionsprogramm bietet ein konkretes Instrument zur Bekämpfung des Rassismus und umfasst eine Reihe von anspruchsvollen Massnahmen in diesem Bereich». Ein weiteres Kennzeichen dieses Dokuments ist jedoch die explizite Erwähnung des Nahostkonflikts, sowohl in der Erklärung (Punkt 63 unter dem Titel «Opfer») als auch im Aktionsprogramm (Punkt 151 unter dem Titel «Prävention, Bildung, Erziehung und Schutzmassnahmen»).

Eine Reise ins Ungewisse

Diese Dokumente sind zwar rechtlich nicht bindend, aber die unterzeichnenden Staaten können gemäss dem Treueprinzip im politischen Diskurs dazu angehalten werden, die Vereinbarung einzuhalten, erklärt Daniel Thürer, Professor für Völkerrecht an der Universität Zürich. Die USA und Israel hatten die Konferenz frühzeitig verlassen. Dies hing nicht nur damit zusammen, dass während der Vorbereitungen und der Konferenz selbst Delegationen arabischer und afrikanischer Staaten den israelisch-palästinensischen Konflikt als Rassenkonflikt bezeichnet haben wollten, sondern auch, dass Reparationszahlungen Europas und Amerikas für den transatlantischen Sklavenhandel zur Debatte standen. Beide Punkte fanden keine Aufnahme in das Schlussdokument. Der frühzeitige Ausstieg von Delegationen hat laut Thürer auf ein Dokument dieser Art keine Auswirkung, ausser, dass es dadurch politisch schwächer wird. Der einzelne Staat habe eine doppelte Verantwortung, ergänzt Thürer, er müsse sowohl die eigenen Interessen als auch diejenigen gegenüber der internationalen Gemeinschaft wahrnehmen.
Angesichts der Schwäche der internationalen Gemeinschaft vergleicht Thürer die Weltkonferenzen mit einer Bootsfahrt, die man mitmachen sollte, aber unter Umständen auch abbrechen will: Die Staaten steigen in ein Boot und driften den Fluss entlang, im Bewusstsein, dass der Fluss in die richtige Richtung fliesst, aber ohne zu wissen, wohin die Reise führen wird. Die Richtung sei die Urforderung nach Gerechtigkeit, und man müsse bedenken, dass man immer weiterkomme – wenn man nur mitmache.   

Dabeisein ist alles?

Ähnlich klingt der Kommentar von Claudia Kaufmann, damals Generalsekretärin des Eidgenössischen Departements des Inneren und Chefin der Schweizer Delegation an der Konferenz in Durban: Es sei an einer Weltkonferenz häufig so, dass anfänglich Positionen vertreten werden, die für einzelne Staaten nicht akzeptabel seien. Gerade dies sei der Grund, an solchen Konferenzen und deren Vorbereitungssitzungen teilzunehmen, schliesslich müsse man sich dafür einzusetzen, dass Inakzeptables nicht in den Schlussdokumenten stehe und dass Wichtiges aufgenommen werde. Selbst mit den bescheidenen Möglichkeiten, die ein Land wie die Schweiz hat – «aber sie hat sie», betont Kaufmann – sollte man sich so lange wie möglich in den Prozess eingeben. Rückblickend bezeichnet Kaufmann die Konferenz als zwar schwierig, aber schliesslich erfolgreich, sei es doch bis zuletzt auf Messers Schneide gewesen, ob ein tragbares und gutes Resultat zustande kommen würde. Die Schlussdokumente seien hilfreich und ausgewogen, für die Umsetzung ein gutes Ergebnis.
Auch Tarek Naguib, stellvertretender Leiter des Sekretariats der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR), hält die Dokumente für hilfreich. Sie gehören zu den völkerrechtlichen Normen, an denen sich die EKR und der Bundesrat – nebst dem innerstaatlichen Recht und den rechtlich verbindlichen Menschenrechtsübereinkommen wie die Rassendiskriminierungkonvention – auszurichten haben. Da die EKR ein innenpolitisches Mandat habe, verstehe sie sich als Förderin der Umsetzung internationaler Standards in der Schweiz und wirke darauf hin, dass auch in den kantonalen und kommunalen Verwaltungen umgesetzt werde, was von der Uno, dem Europarat und der OSZE formuliert wird. In der Umsetzung des Aktionsprogramms von Durban sei die Schweiz «eher zögerlich» gewesen, stellt Naguib fest. Dies beginne bei dem fehlenden Aktionsprogramm (Punkt 66, 99 bis 102), das die Antirassismusarbeit systematisch vorwärts bringen könnte, und reiche über den Mangel an rechtlichen und institutionellen Verbesserungen bis hin zur schwachen Datenlage zu den Ausprägungen rassistischer Diskriminierung – für Naguib eine Voraussetzung, um Rassismus wirksam bekämpfen zu können.
Er sei aber zuversichtlich, dass sich dazu in den nächsten Jahren etwas tun werde. Die erwähnten Punkte 63 und 151 der Erklärung beziehungsweise des Aktionsprogramms stellen laut Naguib einen aussenpolitischen Aspekt des Dokuments dar und berühren deswegen die Arbeit der EKR nicht. Dasselbe gelte für die analogen, aber weitaus schärfer formulierten Artikel des Schlussdokuments des NGO-Forum. «Schwappt die Kritik an Israel in Antisemitismus um, interveniert die EKR – sofern die Äusserung in der Schweiz vorgenommen wird.»

Keine Kontrolle möglich

Die Konferenz, die im April 2009 in Genf stattfinden wird, hat zum Ziel, den Stand der Umsetzung der in Durban verabschiedeten Erklärung und des Aktionsprogramms bei allen Teilnehmern auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene zu überprüfen. Dabei werden mittels eines «transparenten und von Zusammenarbeit geprägten Mechanismus» – unter anderem einem Fragebogen an den Staat – gegenwärtige Erscheinungen von Rassismus, Rassendiskriminierung, Fremdenfeindlichkeit und damit zusammenhängender Intoleranz und die Massnahmen, die der Teilnehmerstaat zu deren Eliminierung herangezogen hat, unter die Lupe genommen. Ziel ist die Umsetzung allfälliger ausstehender Verpflichtungen. Weitere Ziele sind auch, das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung ratifizieren zu lassen und «gute Lösungen» im Kampf gegen Rassismus zu identifizieren und mit den anderen Teilnehmern zu teilen. «Der wirkliche Prozess kann allerdings nicht kontrolliert werden», erklärt Thürer. Staaten, die keine fairen Resultate erwarten, nähmen also aus nationalen Vorsichtsinteressen gar nicht teil.
Kanada, die USA und Israel haben an den Vorbereitungen nicht teilgenommen. Kanada wird auch die Konferenz selbst boykottieren, während Israel – nach Angaben der Mission in Genf – die vorliegenden Dokumente noch prüft und voraussichtlich erst nächsten Monat definitiv entscheiden wird. Die USA halten – gemäss einer Sprecherin der Botschaft in Genf – eine Teilnahme für unangebracht, ohne die Gewissheit, dass die Fehler der vergangenen Konferenz gemieden werden.   

Ein Fiasko droht

Aus der Perspektive des Schweizerischen Israelitischen Gemeindebunds (SIG) erscheinen Sabine Simkhovitch-Dreyfus beim gegenwärtigen Stand der Vorbereitungen drei Punkte bedenklich, die auch im Gespräch mit Micheline Calmy-Rey zur Sprache kommen werden, um auf ein positives Konferenzresultat hinzuwirken: Erstens sollten im Schlussdokument zwar die verschiedenen Arten von Rassismus erwähnt werden, ohne jedoch unter ihnen die «Islamophobia» hervorzuheben. Zweitens dürften Kritik an einer Religion nicht pauschal als Blasphemie und diese nicht als rassistisches Vergehen definiert werden. Drittens sei die Formulierung, bei der die Besetzung palästinensischer Gebiete als rassistisches Vergehen bezeichnet wird, inakzeptabel. Gleiches gelte für das Herauspicken des israelisch-palästinensischen Konflikts, der als einer der wenigen Konflikte namentlich erwähnt wird. Im übrigen sei der SIG mit verschiedenen Genfer Behörden in Kontakt, um diese auf die Problematik eines allfällig stattfindenden NGO-Forums hinzuweisen.  Für Vreni Müller-Hemmi, in ihrer Funktion als Zentralpräsidentin der Gesellschaft Schweiz-Israel (GSI) Koordinatorin der regelmässigen Treffen der GSI, des SIG und der Plattform der Liberalen Juden der Schweiz mit Aussenministerin Calmy-Rey, zeigt die zweite Vorbereitungsrunde der Konferenz, die vom 6. bis zum 17. Oktober in Genf stattfand, dass im nächsten April erneut – wie schon an der Konferenz von 2001 gesehen – ein Fiasko droht.  
Die provisorischen Dokumente bestätigten, dass Israel wiederum herausgepflückt werde und einseitig be- und verurteilt werde. Man müsse sich des Untergewichts der westlichen Staaten im Vergleich zur Stimmkraft der islamischen Länder an der Konferenz bewusst sein. Müller-Hemmi teilt die Kritikpunkte des SIG und bemerkt, dass eine allfällige Nicht-Teilnahme der Schweiz «kein Tabu» sein dürfe. «Echten Anti-Rassismusbemühungen der Uno ist mehr gedient, wenn die Schweiz und die EU-Staaten eine erneut entgleiste Konferenz nicht mitverantworten.»  
Die Konferenz befindet sich noch im Vorbereitungsstadium. Das Dokument, das den Teilnehmern als Verhandlungsbasis an der Konferenz in Genf vorliegen wird, muss anhand der bis jetzt eingereichten Beiträge der einzelnen Staaten zusammengestellt werden. Dies wird voraussichtlich kurz vor der Konferenz, im April 2009 der Fall sein. Es ist wahrscheinlich, dass die von SIG und GSI beanstandeten Punkte (siehe Kasten) in dieses Dokument einfliessen werden. Es ist eine andere Frage, ob sie auch in den Schlussdokumenten auftauchen werden. Ob ein NGO-Forum stattfinden wird, ist im Übrigen auch noch unklar.