Amerika als schlechtes Vorbild

Von Joseph E. Stiglitz

Obwohl die Finanzkrise globale Ausmasse hat, sind die politischen Reaktionen darauf lokaler Natur. Dies gilt sowohl für die Bemühungen für die Wiederbelebung der Wirtschaft als auch für Massnahmen, die eine Wiederholung der Krise verhindern sollen. Daher empfiehlt die Uno-Expertenkommission für die Reform des internationalen Finanz- und monetären Systems mit grossem Nachdruck eine globale Koordination dieser Bemühungen. Ich diene der Kommission als Vorsitzender. Wie bedeutsam es ist, die makroökonomischen Anstrengungen zu koordinieren, die notwendig sind, um einen tieferen Einbruch zu verhindern, sollte offensichtlich sein. Jedes einzelne Land nimmt eine Kosten-Nutzen-Analyse seiner diesbezüglichen Bemühungen vor. Obwohl die Kosten in Form der zunehmenden Staatsverschuldung unschwer erkennbar sind, lassen sich kluge Stimuli entwickeln, die notwendige Investitionen ermöglichen, aber unter dem Strich nur geringe Kosten fordern. Aber da Gewinne aus einzelnen Konjunkturprogrammen teilweise ins Ausland fliessen, kommen nationale Anstrengungen auch anderen Staaten zugute. Darum liegt der globale Multiplikator – also das Mass an Einkommenszuwachs für jeden von einer Regierung investierten Dollar – höher als der nationale. Dennoch achtet jedes Land primär auf den Nutzen für die eigene Volkswirtschaft. Daraus folgt jedoch, dass die wirtschaftlichen Stimuli ohne internationale Koordination zu niedrig ausfallen.

Damit nicht genug: Ohne Koordination sind einzelne Staaten versucht, ihre Konjunkturpakete so anzulegen, dass sie einen maximalen Effekt auf den nationalen Multiplikator, auf globaler Ebene aber negative Auswirkungen haben. So ist es durchaus möglich, dass ein Projekt langfristig grosse positive Auswirkungen für ein Land bringt, zunächst aber Investitionen in Importe notwendig macht und deshalb zugunsten etwa eines Strassenbauprogramms aufgegeben wird. Aus dem gleichen Grund verstärken viele Staaten ihre protektionistischen Massnahmen. Obwohl die G-20-Staaten beschlossen haben, dies nicht zu tun, haben 17 Mitglieder in den letzten Monaten ihr Wort gebrochen. Die Lage hat sich jüngst weiter verschärft, da etliche G-20-Staaten darauf nicht nur mit Gegenmassnahmen untereinander reagieren, sondern auch Entwicklungsländer diskriminieren. Ein Beispiel für diese Entwicklung ist die «Buy America»-Klausel im Stimulus-Paket der USA. Darin sind zwar Ausnahmen für Käufe in bestimmten Staaten enthalten, aber bei diesen handelt es sich meist um andere entwickelte Volkswirtschaften. Drittweltstaaten werden so zu unschuldigen Opfern der amerikanischen Konjunkturpolitik. Derart zerstörerische Massnahmen lassen sich nur durch gemeinsames Handeln verhindern.

Heimtückische Abwärtsspirale

Die Krise trifft selbst Entwicklungsländer hart, die makroökonomisch und regulativ wesentlich sinnvoller operiert haben als die USA. Tatsächlich hat die Krise eben jene Staaten am härtesten getroffen, die den Vorgaben der internationalen Wirtschaftsinstitutionen am getreulichsten gefolgt sind. Entwicklungsländer sind von nie da gewesenen Einbrüchen beim Export betroffen, einem Rückgang der Exportpreise und der Kapitalströme – mitunter haben sich diese sogar in Abflüsse verwandelt. Diesen Ländern fehlen die Mittel, bedrohte Firmen und Familien zu schützen. Sie können von wirksamen Stimuli nur träumen. Während die Krise im Norden im Finanzsektor begann und sich dann in die Realwirtschaft ausdehnte, nimmt sie in der Dritten Welt den umgekehrten Weg und löst damit eine heim-
tückische Abwärtsspirale aus. Selbst Banken, die bei der Kreditvergabe sorgfältig waren, konnten einen Abschwung, wie wir ihn heute etwa beim Export erleben, nicht voraussehen.

Der Norden hat daher jeden Grund, sich an die Spitze einer koordinierten, globalen Politik zu setzen, um den Entwicklungsländern beizuspringen. Ohne ein Wachstum der Entwicklungsländer ist eine globale Erholung nicht denkbar. Eine Erholung im Norden allein würde die Weltwirtschaft weiter aus dem Gleichgewicht werfen und etwa zu weiteren protektionistischen Massnahmen führen. Die Reaktion der G-20 ist unzureichend. Die gute Nachricht: Die G-20 haben dieses Problem erkannt. Die schlechte Nachricht: Ihre Reaktion darauf ist unzureichend. Gelder an die Dritte Welt flossen meist in Form von Krediten und wurden in erster Linie vom Internationalen Währungsfonds (IMF) ausgegeben. Viele Entwicklungsländer konnten sich jedoch erst in jüngerer Vergangenheit aus der Schuldenfalle befreien und wollen keine neuen Kredite aufnehmen. Zudem scheuen viele Staaten vor dem Hintergrund der harschen Auflagen des IMF in der Vergangenheit vor der Aufnahme neuer Mittel aus dem Fonds zurück. Diese Länder fürchten um ihre wirtschaftliche Souveränität. Der IMF hat vielerorts einen schlechten Ruf. Wie Kritiker nicht müde werden zu wiederholen, hat die Institution nicht nur keine Schritte unternommen, um die Krise zu verhindern, sondern sich für die Aufhebung von Regulationen in den Kapitalmärkten eingesetzt, die eine so bedeutsame Rolle bei der Verursachung und der rasanten Verbreitung der Krise gespielt haben. Daher scheuen viele Staaten vor der Kreditaufnahme beim IMF zurück, während andere auf bilaterale Kreditabkommen zurückgreifen und hoffen, so der Krise zu entgehen. Hier ist nach Ansicht unserer Kommission ein global koordiniertes, sehr viel grösseres Hilfsprogramm notwendig, das ohne Kredite auskommt.

Kurz: Ohne Koordination erreicht der Stimulus global nicht die notwendige Kraft, um einen verlängerten Abschwung und eine langsamere Wiederbelebung zu verhindern. Doch auch ein koordiniertes Konjunkturprogramm hat etliche Hürden zu überwinden. Derzeit existieren keine Mechanismen, um internationale Vorgaben im Rahmen eines solchen Programms national durchzusetzen. Dies gilt speziell für Präsidential-Demokratien, in denen Parlamente sich gegen Zusagen eines Staatsoberhauptes stemmen können.

Darüber hinaus erschweren tiefe Unterschiede etwa zwischen nationalen Steuer- und Sozialsystemen Vergleiche bei der Wirksamkeit konjunktureller Massnahmen. Weiter stellt sich die Frage, ob Staaten mit einer hohen Schuldenlast ähnliche Anstrengungen unternehmen sollen und können wie bislang unbelastete. Es liesse sich sagen, dass die USA eine proportional grössere Rolle bei Konjunkturinvestitionen spielen sollten als viele europäische Staaten, da der Dollar als Reservewährung die Kreditaufnahme erleichtert und die Einkommen in den USA höher, die Staatsverschuldung prozentual jedoch niedriger liegt. Auch das Argument, dass die USA bei den Stimuli mehr leisten sollten, da sie eine zentrale Rolle bei der Auslösung der Krise gespielt haben, lässt sich nicht leicht von der Hand weisen. Gleichwohl sind die USA hier bislang hinter anderen Staaten zurückgeblieben. Es herrscht zudem keine Einigkeit darüber, was eigentlich unter Protektionismus zu verstehen sein soll. Es gibt offensichtliche Beispiele wie das
bereits zitierte «Buy America»-Programm oder Zölle. Aber auch staatliche Subventionen und Garantien können Vergleiche verzerren und Drittweltstaaten benachteiligen. Dies gilt etwa für die massiven Rettungsmassnahmen der USA und europäischer Staaten für ihren Finanzsektor. Heute können selbst Unternehmen, die keine Rettungsringe notwendig hatten, davon ausgehen, dass sie riskantes Verhalten zukünftig nicht um die Existenz bringt.

Darüber hinaus verbergen sich in internationalen Handelsabkommen «legale» Formen des Protektionismus. Sollen diese fortbestehen? So werden Zölle gerne durch andere Barrieren ersetzt. Ich halte auch die von den entwickelten Nationen zunehmend eingesetzten Zölle gegen das «Dumping» seitens Drittweltländern für eine Form des Protektionismus.

In der aktuellen Krise stellt jedoch der finanzielle Protektionismus ein besonderes Problem dar. Dies nimmt meist die Form staatlicher «Rettungsmassnahmen» an. Dank der Integration der Finanzmärkte spielen die Banken entwickelter Staaten häufig eine überproportional grosse Rolle in Drittweltländern. Doch im Zug der Krise haben sich diese internationalen Banken auf die Kreditvergabe in ihren Heimatmärkten zurückgezogen und damit die Probleme im Ausland verschärft. Dieses Missverhältnis nimmt noch schärfere Formen an, wenn Regierungen ihre nationalen Banken unterstützen, um heimische Kreditmärkte anzukurbeln. Diese Problematik wird zwar rege diskutiert, doch Taten stehen bislang aus.

Keine wirksame Regulation

Staatliche Auflagen für die Wirtschaft sind das zweite Gebiet, auf dem internationale Kooperation absolut zwingend ist. Auch hier schlagen die Massnahmen eines Staates auf andere durch. Diese globale Krise trägt den Stempel «Made in USA»: Amerika hat zunächst seine Philosophie der Deregulation exportiert und danach – als alle Schutzvorrichtungen gefallen waren – seine toxischen Hypotheken. Ohne dies wäre der Abschwung in den USA selbst viel drastischer verlaufen. Die Krise erinnert uns daran, dass heutzutage sowohl gute als auch schlechte Dinge Landesgrenzen viel einfacher überschreiten als in früheren Zeiten. Doch wenn wir an global integrierten Finanzmärkten festhalten wollen, so müssen wir dafür sorgen, dass fremde Banken und aus dem Ausland importierte Finanzprodukte keine Verheerungen in anderen Volkswirtschaften anrichten. Dafür bedarf es einer internationalen Kooperation auch bei den staatlichen Richtlinien für die Finanzwirtschaft. Deren Abwesenheit vor der Krise hat weltweit zu einem «Wettlauf um das niedrigste Niveau» geführt.

Geldunternehmen haben ihren Regierungen mit der Abwanderung ins Ausland gedroht, sofern sie nicht bei der Deregulation nachzogen. Um den Verlust von Stellen und Einnahmen besorgt, gaben diese in der Regel nach. Heute liegen die hohen Kosten für diese Politik auf der Hand: Obwohl die meisten Isländer nie von dem leichtsinnigen Verhalten ihrer Banken profitiert haben, werden sie dafür auf Jahrzehnte hinaus geradestehen müssen. Die hohen Kosten der Bankenrettung in den USA kam primär Haltern von Anleihen und mitunter auch Aktionären zugute. Zudem hat die Obama-Regierung mit Steuergeldern Konzerne geschaffen, die zu gross sind, um ohne katastrophale Folgen abgewickelt zu werden. So kommt auch den meisten Amerikanern ein globales Finanzsystem teuer, von dem sie kaum profitieren.

Regierungen mit gut regulierten Geldhäusern sollten zudem auf der Hut sein, dass diese nicht unkontrolliert mit ausländischen Finanzinstituten zusammenarbeiten, die nur unzureichend kontrolliert werden. Schliesslich haben amerikanische Banken weltweit nicht nur toxische Hypotheken verkauft, sondern auch toxische Derivate.

Es liegt auf der Hand, dass regulative Strukturen international abgeglichen werden müssen, damit einzelne Länder den finanziellen Produkten aus anderen vertrauen können. Daraus ergibt sich auch die Notwendigkeit, diese Regeln wirksam durchzusetzen. Nicht nur in den USA haben selbst die damit betrauten Beamten lange nicht an die Notwendigkeit effektiver Regulation geglaubt. Hier wird sich eine Wende nicht über Nacht herbeiführen lassen. In diesem Zusammenhang ist es entmutigend, wie halbherzig die USA bei der Reform der Ordnungsrichtlinien für die Finanzmärkte vorgehen: Gehälter und Boni schüren weiterhin kurzsichtiges und exzessiv riskantes Handeln; Banken können weiterhin zu komplexe und undurchsichtige Derivate verkaufen; Sparkassen und andere Banken werden nur unzureichend an riskanten Operationen gehindert; Interessenkonflikte bleiben fortbestehen und bei den Regeln für die Buchführung scheinen sich sogar Verschlechterungen anzubahnen. Etliche Grossbanken gehen heute sogar grössere Risiken ein als vor der Krise – um die Verluste wieder gutzumachen.

Verantwortung der Regierungen

Die Gefahr ist offenkundig: Können sich Staaten nicht auf die Finanzinsti-
tutionen anderer Länder und deren Produkte verlassen, wird die Integration der internationalen Finanzmärkte deutlich geschwächt. Regierungen tragen ihren Bürgern und ihren Volkswirtschaften gegenüber eine Verantwortung, sie vor den Gefahren der Finanzmärkte zu beschützen. Die Alternative sind systemische Folgen, wie wir sie heute feststellen müssen. Bis das gegenseitige Vertrauen wiederhergestellt ist, müssen die Regulationen in einzelnen Staaten ausreichen. Finanzprodukte aus unterregulierten Ländern und solchen mit einer problematischen Geschichte auf diesem Gebiet (wie den USA) müssen sorgfältig überwacht werden – auch wenn sie versprechen, sich zukünftig zu «bessern». Dies wird die Integration der Finanzmärkte schwächen, ist jedoch Teil des Preises, den uns die mangelhafte internationale Kooperation der Regulationspolitik kostet. Während die Kooperation absolut notwendig ist, bleibt der Erfolg dieser Bemühungen abzuwarten. Wie ich in meinem Buch «Making Globalization Work» geschrieben habe, hinkt die politische Globalisierung der wirtschaftlichen – also der Integration der Volkswirtschaften speziell auf finanziellem Gebiet und beim Handel – hinterher. Wollen wir eine Globalisierung, die zu mehr Stabilität und Wohlstand für alle führt, dann müssen wir die internationale Integration besser ins Werk setzen als bislang. Dies kann aber nur mehr und bessere Koordination bedeuten.            ●

Joseph E. Stiglitz ist Professor an der Columbia University und war Chef-Ökonom sowie Vizepräsident der Weltbank. Im Jahr 2001 wurde er mit dem Wirtschaftsnobelpreis ausgezeichnet.

Abdruck mit freundlicher Genehmigung des World Bank Institute.