Als Lady Liberty die Tore schloss

In den Jahren nach dem Ersten Weltkrieg konnten sich die politischen Kräfte in den USA, die sich lange für die Beschränkung der Einwanderung «unerwünschter» Ost- und Südosteuropäer stark gemacht hatten, endlich durchsetzen. Die Immigrationsgegner unterstellten vor allem osteuropäischen Juden, Griechen und Süditalienern, dass sie entweder nicht willens oder nicht fähig seien, sich in den «Mainstream» der amerikanischen Nationalkultur einzufügen. Die entsprechenden Restriktionen wurden 1921 und 1924 in zwei Gesetzeswerken verankert und beruhten auf drei verschiedenen Elementen: Erstens wurde die Einwanderung aus Europa mittels einer jährlichen Quote limitiert. Dann wurden Quoten an einzelne Länder verteilt, die der angeblichen «natürlichen Herkunft» der bereits in den USA lebenden Bürger proportional entsprachen. Mit dem Ziel einer Ausgrenzung der «unerwünschten» Ethnien vor Augen, wählten die Experten dazu den Zensus von 1890 als Grundlage. Die «natürliche Herkunft» wurde ganz bewusst so definiert, dass sie älteren Wellen von Einwanderern Vorteile verschafften. Diese hatten bereits eine erhebliche Zahl von Nachkommen gezeugt und stellten um 1920 einen beträchtlichen Prozentsatz der amerikanischen Bevölkerung. Gleichzeitig benachteiligte diese Formel die erst in jüngerer Vergangenheit eingewanderten Gruppen. Diese hatten noch keine Zeit gehabt, sich zu vermehren, drängten aber am stärksten darauf, Angehörige nachzuziehen.  
Der damals von prominenten Juden deutscher Herkunft wie Oscar Straus, dem Handelsminister von Präsident Theodore Roosevelt, sowie dem American Jewish Committee geführten jüdischen Gemeinde in den USA war es gelungen, das Judentum als religiösen Glauben zu definieren und nicht als «Rasse» oder «Nationalität». Gleichwohl sahen sich die nach dem Ersten Weltkrieg über den Atlantik drängenden Juden meist von vorneherein ausgeschlossen, da sie aus osteuropäischen Staaten stammten, denen das Quotensystem nur sehr geringe Immigrationsraten zugestattete. Dies galt auch für Juden osteuropäischer Herkunft, die nach Westeuropa ausgewandert waren, da es ihnen meist nicht gelungen war, sich dort einbürgern zu lassen. In den Augen der amerikanischen Immigrationsbehörde fielen sie deshalb weiterhin unter die Quote ihrer ursprünglichen Herkunftsländer.
Drittens wurden die neuen, restriktiven Gesetze gewissermassen per Fernbedienung durchgesetzt: Wer einwandern wollte, musste sich zuvor in seinem Herkunftsland bei einem amerikanischen Konsulat ein entsprechendes Visum verschaffen. Dies machte den Aufbau eines ausgedehnten diplomatischen Dienstes erforderlich, der sich von nun an nicht nur darum zu kümmern hatte, Einwanderungsgenehmigungen unter den Bewerbern zu verteilen, sondern auch umfangreiche Aktenbestände pflegen musste, um eine Übersicht über jene zu behalten, die auf spätere Öffnungen in der Quote warteten. Gleichzeitig mussten diese Bürokraten sehr darauf achten, «Immigranten» und «Besucher» auseinanderzuhalten. Letzteren wurden beispiellos strikte Kontrollen auferlegt, um eine Einwanderung durch Überschreiten der Besuchsdauer zu verhindern. Das neue System machte zudem eine Einbindung der Schifffahrtslinien erforderlich, die von nun an jeden Reisenden darauf zu überprüfen hatten, ob er über die für eine Einreise erforderlichen offiziellen Genehmigungen verfügte.

Ein Vierteljahrhundert der Gleichgültigkeit

Dieses System trat nach einer Reihe administrativer Probleme am 1. Juli 1929 in Kraft und wurde nach dem grossen Börsenkrach an der Wall Street verschärft. Am 30. September 1930 ordnete Präsident Hoover formell die strikte Anwendung der bereits seit Längerem bestehenden Vorschrift an, der zufolge ein Einwanderer belegen musste, dass er den Behörden nicht zur Last fallen würde (die sogenannte LPC-Klausel). Er konnte dies entweder mit dem Nachweis tun, über ausreichende finanzielle Mittel zu verfügen (die eventuell in die USA transferiert werden konnten), oder durch eine eidesstattliche Erklärung amerikanischer Sponsoren, ihn zu unterstützen. Bei diesen handelte es sich in der Regel um enge Verwandte. Darüber hinaus bot seit 1917 nur noch eine Ausnahmeregelung Asylsuchenden Hoffnung, eine Klausel, die aus religiösen Gründen Verfolgten die Einreise auch dann gestattete, wenn sie des Lesens und Schreibens nicht kundig waren. Die auf dem Sockel der Freiheitsstatue verewigte Einladung an die «armen Massen …» schien nun nicht mehr zu gelten.
Doch während sich die Tore Amerikas schlossen, hatte der Abstieg Europas in den Faschismus begonnen. Bereits im Jahr 1922 hatte Mussolini die Macht ergriffen. Mit dem Erlass zur öffentlichen Sicherheit vom November 1926 konsolidierte er seinen Polizeistaat. Damit wurde aus dem Rinnsal von Flüchtlingen ein breiter Strom, der sich meist nach Frankreich – damals ein beliebtes Ziel italienischer Auswanderer – in die USA und nach Argentinien ergoss. 1923 etablierte Primo de Rivera in Spanien eine Militärdiktatur. Drei Jahre später folgte ihm damit Marschall Pilsudski in Polen. Dieser hatte sich als dringlichste Aufgabe vorgenommen, den Zugang der Juden zu höherer Bildung und den freien Berufen zu beschränken. Im gleichen Jahr schloss sich auch Portugal dem Lager der Diktaturen an. Als Präsident Hoover bei einem Wahlkampfauftritt im Oktober 1932 erklärte, Immigrationsbeschränkungen seien gerechtfertigt, da «die Demokratie im Ausland auf dem Vormarsch ist und politische Verfolgung weitgehend aufgehört hat», hatten sich auch Litauen, Rumänien und Jugoslawien in Diktaturen verwandelt. Von weit grösserer Bedeutung war jedoch, dass drei Monate nach der lächerlichen Erklärung Hoovers in Deutschland die Nazis an die Macht kamen. Hitler und seine Gefolgsleute begannen umgehend mit der Vertreibung von «Nicht-Ariern» und politischen Gegnern aus der Verwaltung und den freien Berufen, nicht zuletzt im Bankwesen und an den Hochschulen, wo sich die Juden einige Verdienste erarbeitet hatten. Damit sah sich die amerikanische Immigrationspolitik mit einer so nie da gewesenen moralischen Herausforderung konfrontiert.
Die Öffentlichkeit in den USA wurde auf diese Geschichte erst nach einem Vierteljahrhundert nahezu vollständiger Gleichgültigkeit aufmerksam. Bis zur Publikation von Arthur D. Morses sensationellem «While Six Million Died: A Chronicle of American Apathy» im Jahre 1967 hatten sich nur spezialisierte jüdische Publikationen für diese Thematik interessiert. Arbeiten von Wyman, Feingold und Stewart folgten rasch. Seither reissen die Publikationen dazu nicht mehr ab – die Forschung hat jeden Stein umgedreht und keinen Beteiligten verschont. Auch die grossen jüdischen Organisationen mussten sich Fragen gefallen lassen wie «Warum wurde nicht mehr getan?». Diese Frage wurde auch an andere Länder gerichtet, die in der Lage gewesen wären zu helfen, vor allem an Grossbritannien (einschliesslich des britischen Mandats Palästina, Australien und Kanada). Die Kritiker gehen meist davon aus, dass viele Nazi-Opfer hätten überleben können, wenn ihnen die Flucht gelungen wäre. Es gibt sogar Stimmen, die behaupten, die Nazis hätten ihre «Endlösung» gar nicht in Erwägung gezogen, wenn ihnen durch die Vertreibung aller für unerwünscht Erachteten eine «ethnische Säuberung» gelungen wäre. Aus dieser Perspektive erscheint die Weigerung der USA und anderer, die Türen weiter zu öffnen, als ein wesentlicher Umstand, der mit zum Holocaust beigetragen hat.
Im Rückblick gibt es eine breite Palette von Erklärungen für die amerikanische Haltung: bürokratische Sturheit und Antisemitismus bei Beamten im Aussenministerium; die Gleichgültigkeit und die politischen Manöver von Präsident Franklin D. Roosevelt, der sich in erster Linie auf die Durchsetzung seines «New Deals» konzentrierte; die unangemessen vorsichtige Haltung der amerikanisch-jüdischen Organisationen und deren Unfähigkeit, über ihre kleinlichen Querelen hinauszuschauen. Jenseits derartiger Details stehen jedoch die tief sitzende Fremdenfeindlichkeit und der Antisemitismus der Mehrheit der Amerikaner. Diese Anhäufung von Vorwürfen hat jedoch die Herausbildung einer exkulpatorischen Gegenposition ausgelöst. Darunter nimmt William D. Rubinstein eine prominente Stellung ein. Er räumt zwar ein, dass «Migranten, die in die USA flüchten wollten, zu Beginn der Nazi-Zeit massiven Hürden begegnet sind», aber Rubinstein besteht darauf, «dass die Existenz einer strikten Quote auch bedeutet hat, dass die Vereinigten Staaten ungeachtet der amerikanischen Nativisten nicht umhin konnten, einige Juden (und andere) aufzunehmen. Derweil versprach politischer Druck die – dann auch realisierte – Möglichkeit, Juden bis hin zur maximalen Erfüllung der Quoten ins Land zu lassen.» Er schliesst daher, dass «die Leistung Amerikas (zwar) weit davon entfernt war, perfekt zu sein», aber «bei objektiver Analyse der Zeitumstände – nämlich der damals bekannten Übeltaten der Nazis – und nicht durch die Linse des Holocaust gesehen, weist Amerika eine weit bessere Bilanz auf, als die Kritiker behaupten».

Flüchtlingsströme aus Deutschland

Als die Nazis die Macht ergriffen, lebten in Deutschland etwa 525 000 Menschen, die sich selbst als Juden identifizierten. Darunter fanden sich fast 100 000 in den letzten Jahren zugezogene Immigranten, drei Fünftel von ihnen waren polnische Staatsbürger. Ein weiteres Fünftel war staatenlos, stammte aber zumeist aus dem historischen Territorium Polens oder der Ukraine. Weitere 292 000 Personen waren jüdischer Abstammung. Damit konnten rund 1,5 Prozent der Bevölkerung als jüdisch bezeichnet werden. In den Gross¬städten konzentriert – ein Drittel lebte in Berlin –, gehörten die deutschen Juden meist der Mittelklasse an und waren in Handel, Finanzwesen und in den freien Berufen tätig, vor allem im Bankgeschäft, im Recht und in der Medizin.
Die Verfolgung der Juden löste zunächst nicht nur einen Schock aus, weil die dabei angewandte Brutalität ganz und gar nicht zu einem Land passen wollte, das für den hohen Stand seiner Kultur berühmt war. Die Juden waren nämlich nachweislich in Deutschland besser integriert als andernorts in Europa und vielleicht sogar in den USA. Das lässt sich etwa daran ablesen, dass in Deutschland 2,6 Prozent aller Universitätsprofessoren jüdisch waren, während sie in den USA noch kaum Eingang in die höhere Erziehung gefunden hatten. Die überwältigende Mehrheit der von den Nazis bedrohten Bevölkerung nahm zunächst eine abwartende Haltung ein und versuchte, das Beste aus der schlimmen Situation zu machen. Die Hoffnung auf ein Scheitern der neuen Regierung stand neben der Überlegung, dass sich das Regime ernsteren Aufgaben zuwenden würde, nachdem es die Wünsche der militanten Nazis befriedigt hatte. Dabei stand die Belebung der Wirtschaft an erster Stelle – eine Politik, die Hjalmar Schacht vertrat, der von Hitler eingesetzte Präsident der Reichsbank.
Dennoch verliessen während der ersten zwei Jahre des Nazi-Regimes etwa 75 000 Personen Deutschland, darunter 60 000 Juden. Sie betrachteten dies als vorübergehend und liessen sich daher zumeist in europäischen Nachbarländern wie Österreich, der Tschechoslowakei und Frankreich nieder, wo sie dank ihrer relativ guten materiellen Situation als unproblematische Besucher betrachtet wurden. Angesichts der aus der Weltwirtschaftskrise und des Exportverbots der Nazis für Kapital hervorgehenden Schwierigkeiten nahm es nur eine Minderheit auf sich, nach Übersee zu emigrieren. Dabei war Palästina die vorrangige Alternative zu den USA. Für überzeugte Zionisten war dies selbstverständlich. Andere gingen nach Palästina, weil die Möglichkeit dazu bestand. Dies war die Quelle für einen Witz, den Victor Klemperer im Juni 1933 notierte: «Ein Einwanderer nach Palästina wird gefragt: Kommen Sie aus Überzeugung oder aus Deutschland?» Die Wanderbewegung nach Palästina wurde durch das von der zionistischen Führung mit den Nazis ausgehandelte «Transfer»-Abkommen (Ha’Avarah) erleichtert. Dies gestattete es ausreisenden Juden, einen Teil ihres Besitzes in Form deutscher Güter mitzunehmen.
In den USA stellte das Quotensystem zunächst keine unüberwindbare Hürde dar, da es die Zulassung von bis zu 25 000 deutschen Staatsbürgern vorsah. Ironischerweise waren die von den Nazis als «undeutsch» verunglimpften Juden genau deshalb berechtigt, in die USA einzuwandern, weil sie als deutsche Staatsbürger ähnliche Präferenzen genossen wie Angelsachsen. Probleme entstanden jedoch aus der das Vermögen Einreisewilliger betreffenden, oben erwähnten strikten LPC-Klausel.
Zunächst löste die Lage in Deutschland nur innerhalb der jüdischen Gemeinschaft Sorge aus. Dort machte man sich auf höchster Ebene keine Illusionen. Bereits am 8. Mai 1933 alarmierte der Sekretär des American Jewish Committee sein Exekutiv-Komitee: «Was den Juden in Deutschland geschieht, ist schlimmer als die Vertreibung der Juden aus Spanien. Hier geht es nicht nur um die mögliche Vernichtung von 600 000 Juden, sondern auch um gefährliche Auswirkungen auf die politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Lage der Juden in anderen Ländern. Wir sind hier mit einer enormen Aufgabe konfrontiert, nicht mit einer vorübergehenden Episode, sondern einem Problem, das uns auf lange Sicht droht. Viele zivilisierte Staaten weltweit werden dafür gewonnen werden müssen, den Flüchtlingen Unterschlupf zu gewähren.»

Die Rolle der amerikanischen Juden

Kurz nach Hitlers Machtergreifung legte der US-Abgeordnete Samuel Dickstein ein Gesetz vor, dass Hoovers Anordnung zur Verschärfung der LPC-Klausel rückgängig machen sollte. Aber führende Offizielle jüdischer Organisationen drängten ihn, dieses Vorhaben aufzugeben, da die Vorlage angesichts der Arbeitslosigkeit in den USA «eine Situation schaffen könnte, in der sich die Juden Amerikas dem Vorwurf ausgesetzt sehen könnten, dass sie die offensichtlichen und existenziellen Interessen Amerikas denen ihrer deutschen Glaubensbrüder opfern wollen». Dickstein gab sein Vorhaben deshalb auf. Stattdessen legte er erneut einen älteren Gesetzesentwurf vor, der ein Prüfungsvorhaben für Immi¬grationsanträge vorsah. Aber auch diesen liess er angesichts der feindseligen Haltung des Aussenministeriums fallen. Auch die amerikanischen Zionisten sahen sich vor ein Dilemma gestellt: Sollten sie sich für die verfolgten Juden Deutschlands in den USA oder gegenüber England engagieren, das die Tür zu Palästina bewachte?
Obwohl die Demokraten seit 1932 beide Häuser im Kongress kontrollierten, blieb die restriktive Linie in der Immigrationspolitik bestimmend. Da Präsident Roosevelt versuchte, in seiner eigenen Partei eine Koalition zur Unterstützung seines Wirtschaftsprogramms zu schmieden, vermied er alles, was wichtige Kräfte in seiner Partei vor den Kopf stossen könnte. Dabei hatte er insbesondere die Südstaatler im Auge. Darin tat es ihm der liberale Block seiner Partei gleich, der sich stark für die New-Deal-Gesetzgebung engagierte, vor allem für den Wagner Act von 1935. Derweil widersetzte sich die Bürokratie im Aussenministerium der Bevorzugung von Flüchtlingen, weil sie die deutsche Regierung nicht provozieren wollte. Das State Department wollte überdies verhindern, dass seine erst vor Kurzem erlangte Kontrolle über die Vergabe von Immigrationsvisen nicht von Parlamentariern oder dem Arbeitsministerium beeinträchtigt werden könnte. Dort war das Amt für Immigration angesiedelt, das 1933 als Immigration and Naturalization Service (INS) reorganisiert worden war und von Frances Perkins geleitet wurde, einem der liberalsten Mitarbeiter des Präsidenten. Obwohl Aussenminister Cordell Hull selbst mit einer Jüdin verheiratet war, blieb Antisemitismus innerhalb des diplomatischen Korps aber respektabel, wenn nicht sogar eine Pflicht.
Fürsprecher der Flüchtlinge sahen sich generell mit einem durchdringenden Antisemitismus konfrontiert, der ihre Bemühungen beeinträchtigte. Das Ausmass und die Tiefe dieses Judenhasses sind heute kaum vorstellbar. Zu ihren extremsten Äusserungen zählten die Hasstiraden von Pater Charles Coughlin. Der Detroiter «Radio-Priester» hatte bereits in seiner früheren linken Phase behauptet, ein sinistres Direktorat internationaler jüdischer Kapitalisten habe die Weltwirtschaftskrise eingefädelt. Seinerzeit hatte Coughlin die Wall Street attackiert und gepredigt, der New Deal sei von Christus gesegnet. Coughlin war eine bedeutende Figur in der damaligen Öffentlichkeit. Roosevelt hatte ihn kurz nach seiner Wahl zweimal ins Weisse Haus eingeladen und nahm sich Coughlins meisterhafte Nutzung des neuen Mediums Radio zum Vorbild.
Ende des Jahres 1937 traten 130 000 Juden den Exodus aus Deutschland an. Von diesen gingen 38 400 nach Palästina, 35 000 in die Vereinigten Staaten (Quoten-Immigranten und Besucher, die mit einem Besucher-Visum ins Land kamen) sowie weitere 20 000 nach Südamerika (meist Argentinien und Brasilien). Die übrigen 50 000 waren über ganz Europa zerstreut. Je 10 000 von ihnen gingen nach Frankreich, England und in die Niederlande.
Mit dem «Anschluss» Österreichs an Deutschland kamen im März des folgenden Jahres 180 000 Menschen zur unerwünschten Bezeichnung «Nicht-Arier» unter Nazi-Herrschaft. Ein Drittel von ihnen floh bis Ende 1938. Die Annektierung des Sudetenlandes brachte weitere 30 000 hinzu, die meist zunächst in das nahe Prag flohen. Dann entschied die Nazi-Regierung, etwa 30 000 auf Reichsgebiet lebende polnische Juden auszuweisen. Von der polnischen Regierung abgewiesen, mussten diese Menschen etliche Monate im Niemandsland zwischen beiden Staaten verbringen. Unter ihnen waren die zuvor in Hannover lebenden Eltern des in Paris studierenden Herschl Grynspan. Vom Leid seines Vaters und seiner Mutter empört, versuchte Grynspan den dortigen deutschen Botschafter zu ermorden. Doch ihm gelang nur die Tötung eines kleinen Beamten. Doch damit gab Grynspan den Nazis den Vorwand zur Entfesselung der berüchtigten Pogromnacht vom 9. auf den 10. November 1938.

Keine effektive Flüchtlingshilfe

Ein grausiger Witz beschreibt die Lage danach: Die Welt bestand aus zwei Arten von Ländern – solchen, in denen die Juden nicht leben konnten, und solchen, in die sie nicht hinein durften. Die bereits ausserhalb des immer grösser werdenden «deutschen Reiches» Lebenden waren von nun an auf Dauer Flüchtlinge, während die in Hitlers Machtbereich verbliebenen meist verstanden hatten, dass die Auswanderung zu ihrer letzten Chance geworden war. Allmählich wurde auch unübersehbar, dass den fünf bis sechs Millionen in Mittel- und Osteuropa lebenden Juden eine fürchterliche Gefahr drohte. Frankreich, das etwa 40 000 Flüchtlingen aus Deutschland und Hunderttausenden aus Spanien Obdach gewährt hatte, schloss nach dem Sturz der Volksfront-Regierung allmählich seine Türen. Am kritischsten war die Lage in Palästina, wo sich die Araber 1936 gegen die wachsende Zahl jüdischer Einwanderer erhoben. Um sie zu beruhigen, schraubten die Briten die Zahl der erlaubten Einwanderer zurück. Waren dies zwischen 1933 und 1936 pro Jahr im Durchschnitt 41 000 gewesen, so ging ihre Zahl danach auf 10 000 bis 12 000 zurück. Präsident Roosevelt sah sich im Frühjahr 1938 zunehmend genötigt, auf aussenpolitischer Ebene tätig zu werden. So verkündete er am 24. März 1938 die Einberufung einer internationalen Konferenz, die ad hoc ein neues, für die Flüchtlinge zuständiges Komitee gründen sollte, das Intergovernmental Committee on Refugees (IGC). Gleichzeitig machte Roosevelt jedoch deutlich, dass die USA nicht daran dachten, die Zahl der unter den geltenden Gesetzen möglichen Einreisegenehmigungen zu erhöhen. Überdies signalisierte der Präsident, dass er auch nicht davon ausging, dass andere Staaten dies tun würden. Das ohnehin gegen eine Liberalisierung der Immigrationspolitik eingestellte Aussenministerium hatte dann nur 24 Stunden, um die von Roosevelt ins Gespräch gebrachte Konferenz zu planen. Diese fand vom 6. bis zum 15. Juli 1938 im französischen Kurort Évian-les-Bains am Genfersee statt. Da die europäischen Staaten über Roosevelts Absichten im Unklaren waren, beabsichtigten sie zunächst, für die Konferenz lediglich Diplomaten aus nahebei gelegenen Vertretungen abzustellen. Am 16. Juni 1938 sandte Washington jedoch eine fünf Punkte umfassende Tagesordnung aus, die den Vorschlag enthielt, eine ständige Institution einzurichten, die mit den bereits existierenden Einrichtungen des Völkerbundes in der Flüchtlingsfrage zusammenarbeiten sollte und sich «im weiteren Sinne» mit diesem Problem befassen sollte. Die anderen Mächte legten dies in dem Sinne aus, dass Roosevelt die Tür der Konferenz auch für die Flüchtlingsprobleme ausserhalb von Deutschland öffnete, also etwa für die Spanien, Italien, Polen, Rumänien und Ungarn betreffenden. Gegen französischen und britischen Widerstand neigten Norwegen und die Nicht-Regierungsorganisationen, die sich auch um die vor dem italienischen Faschismus Geflohenen kümmerten, zu einer Ausweitung der Thematik. Dies liess es für etliche Staaten als sinnvoll erscheinen, ihre Delegationen hochrangiger zu besetzen. Doch am Ende stellte die Konferenz weder den tatsächlichen noch den zukünftigen Flüchtlingen irgendeine Hilfe in Aussicht. Ein Kritiker hat dies rückblickend auf die sarkastische Pointe gebracht: «Nachdem sie einen Präzedenzfall für Nichtstun etabliert hatte, hörte sich die amerikanische Delegation an, wie ein Teilnehmer nach dem anderen seinerseits eine Initiative zur Lösung des Flüchtlingsproblems ablehnte.» Es gibt jedoch auch Stimmen, die ¬Évian aus einer langfristigen Perspektive als Etappe auf dem Weg zu dem verantwortungsvolleren Umgang der Staatengemeinschaft mit der Flüchtlingsproblematik nach 1945 betrachten. Aber eigentlich hat Évian der Nachkriegsordnung nur in dem Sinne den Weg geebnet, als die Konferenz durch ihr Scheitern zur Ermordung mehrerer Millionen Menschen beigetragen hat.    

Aristide R. Zolberg: «A Nation by Design: Immigration Policy in the Fashioning of America», Harvard University Press and Russell Sage Foundation, 2006.