Politik und Menschenrechte in den Hallen der Uno
Die Antirassismus-Arbeit in der Schweiz kann sich auf verschiedenste internationale Instrumente abstützen: Im Rahmen des Europarats stellen etwa die Berichte des ECRI, der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz, auch für die Schweiz eine wichtige Referenz dar, während auf globaler Ebene ein Uno-Ausschuss über die Einhaltung der Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) wacht. Auch die Uno-Weltkonferenz gegen Rassismus, die 2001 in Durban stattfand, brachte ein Schlussdokument hervor, das zwar als Basis für die Antirassismus-Arbeit gebraucht wird, laut Kritikern aber durchaus mehr genutzt werden könnte, obwohl infolge der Kontroverse um die damalige Konferenz deren Legitimität in Frage gestellt wird. Die schwerfälligen Verhandlungen um das Schlussdokument der Überprüfungskonferenz von 2009 in Genf (bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist der Wortlaut vieler Paragraphen noch unentschieden), an der die Einhaltung der in Durban eingegangenen Verpflichtungen überprüft werden soll, zeugen von den unterschiedlichen Interessen der teilnehmenden Staaten. Aber auch die Zivilgesellschaft wertet die Konferenz und deren Anliegen unterschiedlich.
Die Weltkonferenz von Durban im Kontext
Michele Galizia, Leiter der Fachstelle für Rassismusbekämpfung des EDI, wertet den Ausgang der Weltkonferenz von 2001 insgesamt positiv, denn sie habe dem Thema Rassismus zu grösserer Akzeptanz auf internationaler Ebene verholfen und dazu beigetragen, die Verpflichtungen der mittlerweile 170 Staaten, die dem CERD beigetreten sind, zu bekräftigen. Dass das Engagement im Kampf gegen Rassismus durch die Konferenz eine neue Dynamik erhalten hat, drücke sich auch in einer Intensivierung der Aktivitäten des Uno-Sonderberichterstatters über Rassismus und der ECRI aus. Galizia weist darauf hin, dass durch die Weltkonferenz der Einsatz gegen Rassismus um wichtige Aspekte, die im internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1966 noch nicht beachtet worden waren, erweitert wurde. So werde unter anderem der Sklavenhandel zum Verbrechen gegen die Menschheit erklärt, die spezielle Situation von Opfern von Mehrfachdiskriminierung anerkannt und vor Diskriminierung von Flüchtlingen und Migranten gewarnt.
Sowohl bei der Überprüfungskonferenz von 2009 als auch bei der Weltkonferenz in Durban handelt es sich laut Urs Saxer, Professor für Völkerrecht an der Universität Zürich, um politische Konferenzen, mittels welcher unter bestimmten Umständen das Völkerrecht weiterentwickelt werden könne. Denn Völkerrechtsnormen würden nicht «einfach so» geschaffen, sondern entstünden schrittweise. Auf dem Weg der Entwicklung stehe ganz am Anfang oft ein Problembewusstsein, das zum Beispiel über das Schlussdokument solcher Konferenzen – sogenanntes Soft Law – artikuliert wird und sich im Laufe der Zeit entwickelt. An nächster Stelle stehe dann die internationale Koordination nationaler Politiken in einem politischen Rahmen, worauf dann – möglicherweise – das Aushandeln eines völkerrechtlichen Vertrags zu den betreffenden Fragen folge. Voraussetzung für diesen Prozess sei aber, dass ein Konsens gefunden werde, der zugleich Substanz habe, was in der durchaus heterogenen Staatengemeinschaft schwierig sei. Das betreffende Soft-Law-Dokument müsse überdies einigermassen guten interna-
tionalen Rückhalt haben, denn ein Dokument, das schon von Anfang an sehr
umstritten ist, könne auch keine Wirksamkeit entfalten. Die Verpflichtung, ein Dokument wie das Schlussdokument der Weltkonferenz in Durban umzusetzen, sei überdies rein politisch und könne von den einzelnen Staaten nicht erzwungen werden.
Die Politisierung der Konferenz: Von der Delegitimierung Israels …
Sieht man von den positiven Auswirkungen der Konferenz von 2001 und der positiven Dynamik, die von der Überprüfungskonferenz vom April dieses Jahres erwartet wird, ab, geben einige Punkte doch zu denken: So wird der Einbezug einiger Themen in die Schlussdokumente der Überprüfungskonferenz nicht nur von den Staatenvertretern verhandelt, sondern auch von der Zivilgesellschaft kon-trovers diskutiert. Die explizite Nennung des Nahost-Konflikts im Schlussdokument von 2001 wird von Fachleuten als Instrumentalisierung der Konferenz gewertet. Zwar ist die Beschreibung des Konflikts objektiv gehalten, er wird aber im Gegensatz zu vielen anderen Konflikten auf der Welt, die aussen vor gelassen wurden, namentlich erwähnt; dies könnte sich auch beim Schlussdokument von 2009 wiederholen. «Die Rassismuskonferenz basierte auf dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, das auf die Innenpolitik der Vertragsländer abzielt. Zur Lösung des Israel-Palästina-Konflikts müssen andere völkerrechtliche Instrumente zugezogen werden», legt Doris Angst dar, Geschäftsführerin der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR). Eine Position, die von Urs Saxer bestätigt, aber auch relativiert wird: «Es ist sehr häufig, dass Konferenzen für bestimmte politische Zwecke instrumentalisiert werden. Wir bewegen uns hier im Bereich der Politik.»
Gemäss David Forsythe, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Nebraska, zeigt die Überprüfungskonferenz das Bestreben gewisser Staaten, Israel zu delegitimieren, was erkläre, warum Israel die Überprüfungskonferenz boykottiert. «Die Frage der Legitimität Israels taucht in den verschiedensten Konferenzen auf», erklärte Forsythe gegenüber tachles. «Es ist nicht so, dass jede einzelne Konferenz oder jedes einzelne Statement für sich genommen so schädlich wären. Aber gewiss ist es Teil der israelischen Politik, jeder einzelnen Attacke entgegenzuwirken, aus der Angst heraus, dass diese Attacken mit der Zeit einen kumulativen Effekt haben könnten. So wurde namentlich Südafrika während der Apartheid-Zeit delegitimisiert, und deshalb widersetzen sich Israel und seine Unterstützer der Südafrika-Analogie.» Zu dieser politischen Dimension gesellt sich gemäss Saxer auch die rechtliche Dimension, denn der ständige Versuch, Angriffe gegen eine bestimmte Politik in internationalen Dokumenten zu platzieren, sei auch der Versuch, diese Verurteilungen zu Recht werden zu lassen. «Aber solange es noch massgebende Staaten oder Staatengruppen gibt, die sich dem widersetzen, ist es nicht möglich, dass dies völkergewohnheitsrechtlich zu Recht wird», meint Saxer.
… zur Diffamierung des Islam
Ein weiterer kontroverser Punkt, der ebenfalls noch von den verschiedenen Staatenvertretern diskutiert wird, ist das in Durban noch nicht erwähnte Konzept der «Diffamierung von Religionen» als rassistisches Vergehen. Der Bundesrat stellte sich im März vergangenen Jahres gegen eine Berücksichtigung neuer Themen und insbesondere gegen dieses Thema, zumal der von der Schweiz ratifizierte internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte zwar die Religionsfreiheit des Einzelnen schütze und den Schutz des Individuums vor religiöser Diskriminierung sicherstelle, die Religion als solche jedoch nicht abdecke und eine Einschränkung der Meinungsfreiheit aus diesem Grund deswegen nicht geduldet werden könne. Das Anliegen wird in den provisorischen Dokumenten vor allem im Zusammenhang mit dem Islam diskutiert, allerding ist das Prinzip allgemeiner Natur.
«Vom Anliegen her ist das überhaupt nichts Neues»; räumt Urs Saxer ein, denn auch das Schweizer Strafrecht kenne Bestimmungen zum Schutz des religiösen Friedens. Ob man darauf achten solle, dass Religionen nicht diffamiert werden, sei auch im Gefolge des Karikaturenstreits diskutiert worden, wobei es auch entsprechende Beschlüsse des Uno-Menschenrechtsrats gäbe. Im Grundanliegen sieht Saxer kein Problem. Das Problem liege viel eher darin, dass die Grenzlinien in den verschiedenen Staaten unterschiedlich gezogen würden. Die Vereinigten Staaten seien beispielsweise nicht bereit, zu diesem Zweck die Meinungsäusserungsfreiheit allzusehr einzuschränken. Andere Staaten seien stärker dazu bereit oder seien gar selbst religiöse Staaten mit anderen Gesichtspunkten. In der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sei die Diffamierung von Religionen ein Tatbestand, aufgrund dessen die Meinungsäusserungsfreiheit eingeschränkt werden könne. Die Schweiz wieder hat in der Rundfunkgesetzgebung zusätzliche Schranken, die sonst allgemein nicht gälten und sich vor allem ans Fernsehen, insbesondere an die SRG, richten. Saxer verweist auch auf die Praxis des Presserats, der zwar keine rechtliche Instanz sei, sich aber auch mit diesen Fragen auseinandersetze und gewisse Grenzen ziehe.
Auch für die Schweiz sei die Verletzung der religiösen Überzeugungen anderer etwas, das unter Umständen nicht völlig sanktionslos bleibe. Dass die Diffamierung von Religionen in einem Bezug zu rassistischen Verhaltensweisen stehe könne, scheint ihm klar. Es gelte aber, «den Rank» zu finden im Bezug auf die Meinungsfreiheit. Um des Konsenses der beteiligten Staaten willen seien solche Anliegen auf internationaler Ebene meist so allgemein formuliert, dass die Umsetzung in den einzelnen Staaten sehr unterschiedlich erfolgen könne.
Die EKR, so Angst, habe sich zur Frage der Diffamierung von Religionen noch keine Meinung bilden können. Sie befasse sich jedoch seit ihrer Gründung mit Antisemitismus und mit Ausgrenzung auf Grund der Religion. Nach 2001 habe sie die Muslimfeindlichkeit als ein neues Phänomen in der Schweiz erkannt und dazu einen Bericht publiziert. Was den Schweizerischen Israelitischen Gemeindebund (SIG) angeht, so unterstützt dieser die vom Bundesrat geäusserten Anliegen, in der Überprüfungskonferenz keine neuen Themenkreise wie das Konzept der «Diffamierung von Religionen» zu berücksichtigen und alle Formen des Rassismus in ausgewogener Weise zu behandeln, ohne zu einer Plattform zu werden, die nur eine bestimmte Situation ins Auge fasst, legt Sabine Simkhovitch-Dreyfus dar.
Der SIG ist besorgt
In diesem Zusammenhang zeige sich der SIG jedoch besorgt, dass die Schweiz schon in einer Sitzung im Januar bereit war, das Beibehalten spezifischer Israel betreffender Abschnitte aus dem Jahre 2001 als Kompromisslösung zu diskutieren. Das Herauspicken des Nahostkonflikts als einzige bewaffnete Auseinandersetzung und dessen Bezeichnung als rassistischer Konflikt beurteilt der SIG als eine «Politisierung» der Konferenz. Der SIG erwartet von der Schweiz, dass sie durch ihre eventuelle Teilnahme oder gar ihr aktives Zutun nicht die einseitige Politisierung dieser Konferenz legitimiere.
Ob eine allfällige Nicht-Teilnahme das Anliegen, Rassismus zu bekämpfen, nicht unterlaufen würde, kann wegen der Unwägbarkeiten eines internationalen Prozesses schwer abgeschätzt werden. Der pauschalen Ablehnung der Schlussdokumente von 2001 war von den Befürwortern der Konferenz jedenfalls mit grosser Skepsis begegnet worden. «Wer heute die Resultate dieser Konferenz mit dem Argument ablehnt, dass versucht wurde, diese von ihrem wahren Ziel abzubringen und so umzufunktionalisieren, riskiert, diejenigen Kräfte zu stärken, die nur nach einem Vorwand suchen, um jede Massnahme gegen Rassismus und Intoleranz zu verweigern», schrieb Monique Eckmann, Professorin an der Fachhochschule Westschweiz und Mitglied der Schweizer Delegation in Durban 2002.
